兒童的受教育權和發展權是兒童權利的重要組成部分。20世紀中葉以來，隨著兒童權利意識的不斷提高，“教育機會均等”，“保證每個孩子都能享受到有效地促進其身心和諧發展的良好教育”成為一種社會需求，教育民主化的問題作為世界教育改革與發展的重要任務之一被提了出來。與此同時，科技進步帶來的社會生活、社會意識的變化以及對教育提出的挑戰，使得作為終身教育之起始階段的幼兒教育得到了社會的空前關注，幼兒教育的民主化問題也隨之被提到議事日程上來。促進幼兒教育的民主化可以說是各國制定幼兒教育政策和發展方針的重要出發點和歸宿。

　　教育機會均等是教育民主化的基本內容。當前，國際對教育機會均等概念的理解呈現出多層次性：由最初的入學機會均等，擴展到教育選擇的自由、“資源分配的公平”，再延伸到教育過程的平等，重視個人潛能的充分發展以及其他受社會教育機會的均等。因此，教育機會均等概念的內涵隨著整個社會和教育的發展而不斷充實和周延，世界主要國家為實現“人人享有同等教育機會”的理想而采取的策略也更為多樣。

　　一、對環境不利兒童的早期補償教育

　　在教育民主化的浪潮中，從學前期開始，讓不分種族、階層、文化背景的兒童能夠有接受教育的機會，是各國共同的理想。

　　許多國家根據《兒童權利公約》的基本精神和本國的實際情況，紛紛采用立法的形式確立學前教育的地位。在一些發達國家，甚至出現了把學前教育納入義務教育體系的傾向。如，美國1985年9月規定，5歲兒童的教育納入學校公立教育中。這一規定，使得全國90％以上的5歲兒童進入學校的幼兒班接受學前教育。法國政府規定，學前教育與初等教育處于同一系統，屬于初等教育的基礎性或準備性教育。自上世紀80年代初開始，法國的4歲和5歲兒童的入園率已達到100％。在其他一些發達國家，如比利時、英國等，也已經將學前教育作為一種不完全意義上的義務教育進行實施。有的甚至明確規定5歲以后的幼兒教育就是義務教育，國家對該階段的教育不僅在師資、設施、財政上給予保證，而且也要求家庭盡其保證5歲以后兒童接受教育的義務。

　　同時，各國也紛紛通過多種途徑發展多樣化的幼教機構，特別是適應各種文化背景的、適應貧困、單親家庭和各種“社會處境不利”兒童的幼教機構，以“補償”這些兒童因家庭照顧和教育不足而帶來的發展缺失。

　　必須承認，由于受到社會政治、經濟等方面因素的影響，幾乎在任何一個國家都存在著貧富的差距。政治、經濟條件好的階層在社會上享有更多的特權，有更多的機會，包括受教育的機會。而政治、經濟條件相對較差的階層，往往受到一些不公平的待遇，比如就業機會、發展的機會以及受教育的機會等等。而從小喪失受教育的機會是以后失去各種機會的直接原因。

　　20世紀60年代，發達國家出現了教育民主化的呼聲，這為環境不利階層享有同等的受教育機會帶來了契機，尤其為解決環境不利兒童的受教育問題帶來了希望。

　　在促進教育民主化的行動中，美國從1965年開始實施的、旨在為貧窮、環境不利和少數民族兒童提供補償教育的“開端計劃”（ProjectHeadStart）影響最大。這一計劃是在當時的民權運動的推動下出臺的。人們發現，貧窮是循環進行的。貧窮人家的兒童生活環境差、就學機會差，導致了將來就業機會也差，只能從事一些較低級的、社會認可程度和報酬較低的工作。這樣，一代貧窮，代代貧窮，如此循環不息。于是，美國政府提出了“向貧窮開戰”的口號，企圖通過對貧困家庭的幼兒進行早期補償教育，使這些家庭走出代代貧窮的惡性循環圈。

　　應該說，試圖通過一兩年的早期教育解決一代人的命運問題的愿望是美好的，但顯然是不可能的。從根本上說，改善貧困者的命運，只能通過深刻的社會改革，而不能過高寄希望于這種治表不治里的“教育改革”。正如一位歷史學家曾指出的：目前，討論教育改革的人很多，而討論社會改革的人很少，似乎多多討論教育改革就可以避免政治的和經濟的危機……人們把學校教育成敗的原因歸結于教育，而忘記了對學校教育成敗影響最大的是社會因素。人們總是習慣于從教育本身考慮教育問題，而不習慣從社會方面來考慮教育問題。認為解決好教育的問題不僅可以擺脫教育的困境，而且有助于社會的進步，而不考慮教育問題不可能在教育內部解決，解決教育問題的根本方法在教育的外部，在社會。但無論如何，關注社會處境不利人群的命運并試圖改善它，畢竟是一種社會意識的覺醒，是一種進步。

　　就早期開端計劃來說，作為一項規模龐大的社會關懷行動，其效果也是明顯的、積極的。美國的一個教育研究基金會對此項目進行了長達二十幾年的跟蹤研究，追蹤這些接受“開端計劃”的兒童到二十七八歲，發現他們與沒受過學前教育的同類人相比，有兩個明顯的差別：一是學習成績明顯提高，學業完成率高，特殊教育需求少；二是社會責任感強，社會性發展水平好；成婚率高，雙親家庭多，就業率和有酬率（有報酬的就業）高，占有資產率高，犯罪率低。研究報告還從教育經濟學的角度測算，對這組兒童每投資1美元保教費，可以減輕納稅人7.16美元的負擔，投資回報率為1：7。研究認為，這個項目的開展是有利于美國社會的穩定與發展的。在美國，雖然種族歧視仍然嚴重地存在，貧富分化也仍然是客觀現實，但開端計劃給人們留下了一種深刻而美好的印象，因此，不僅成為美國朝野一致認同并墮持至今的國家項目，甚至成為其他國家效仿的榜樣。

　　20世紀70--80年代，關注社會處境不利兒童的教育是對教育民主化、教育機會均等口號的最典型的詮釋。許多發達國家把它解釋為一切教育政策的出發點。

　　1982年，法國制定了“優先教育區”政策，以對地理位置和社會環境不利的兒童給予更大的重視和幫助。這一政策規定，國家在學前教育和基礎教育方面，優先考慮地理位置和社會環境不利的兒童，采取特別扶持的政策提高那里兒童的入園、入學率，以達到國家規定的水平。

　　日本發展基礎教育的政策從一開始就與西方國家有所不同。它首先重視的不是精英教育而是普及教育，以提高國民基礎教育的水平。這其中包括對低收入家庭兒童的普及教育問題。

　　在發展中國家，通過調整國家政策發展對社會環境不利兒童的教育，提高這些兒童的入園、入學率是一個艱巨的任務。大多數發展中國家都是以農業為國民經濟的基礎。農村人口既是占多數的群體，又是在經濟、文化教育水平上相對落后的階層。如果以西方發達國家的標準來衡量，在廣大的發展中國家，社會環境不利兒童是一個占大多數的群體，也是學前教育的主要對象。近年來，許多發展中國家在聯合國兒童基金會的資助下，積極開展了對貧窮落后地區兒童進行學前教育的研究和行動。

　　二、幼兒教育券政策的提出與實施

　　20世紀90年代以來，教育民主化問題更是發展到了一個新階段，表現為對基礎教育階段“教育機會均等”的新理解和新追求——教育公正。這里的教育公正，已經不限于要求享有同樣的入學機會，它已經發展為對“教育選擇的自由”（如跨學區的自由擇校）、“資源分配的公平”（減少或消除政府對不同學校、尤其是公、私立學校補助經費的懸殊）、“教育機會均等”（減少或消除因補助經費懸殊而帶來的學校教育水平和質量的差距以及“教育的層級化”）的要求。

　　為了逐步實現基礎教育階段的“教育公正”，美國自20世紀70年代開始了對“教育券計劃”（政策）的論證和可行性研究。90年代初，一些地方已經以立法的形式確立了教育券制度。這一制度逐漸被不少西方國家接受，并根據自己的情況作了靈活的調整。

　　“教育券”（EducationVoucher）是一些美國學者目睹社會中弱勢學生教育機會不均等與不公平的狀況而提出的改進措施。1962年，傅立曼（FriedmanM.）在其《資本主義與自由》一書中首先提到教育券制度。其要點是：政府發給每位學生一定數額的有價證券（即教育券），以此支付部分學費。這樣，家長可為子女選擇任何學校就讀，不再受到學區的限制。而學校將所收集的教育券向政府兌換現金，用以支付辦學所需費用。于是，學校間將會為了爭取學生和經費而互相競爭，努力改善教育質量，以符合教育消費者的需求。

　　教育券政策有不同的“版本”：一種傅立曼模式，主張給所有的適齡兒童以等值面額的教育券，家長可以自由選擇收費標準不同的學校，不足部分自己支付，以促成自由的教育市場。因為開放的、自由的教育市場可以提高學校的效率和效能。這是一種“無排富性”的模式。

　　另一種為詹克斯模式，這種模式認為前一種模式不能真正體現社會公平性原則，主張只給低收入或有特殊需要的家庭以特殊的補助，所以被稱為“排富性”模式。

　　昆斯-許格曼模式，也認為應該按學生家庭狀況的不同而發給不同面額的教育券，才能使經濟資源達到較為公平的分配。政府應該制定一些基本的標準來規范接受教育券的學校。

　　概括起來，教育券政策可分為“無排富性的”和“排富性的”兩大類。前者主要強調選擇的自由和促成自由的教育市場以提高教育效益；后者則更關注為社會弱勢群體爭取平等的受教育機會。

　　西方國家在實行教育券政策時，根據各國的國情和實際需要作了不同的選擇和調整。例如：

　　英國1996年開始在幾個地區試行幼兒教育券計劃。采用的是“無排富性”條款的普及型措施，對4~5歲的幼兒（英國5歲至，7歲的幼兒學校已屬義務教育）每人每年補助一千英鎊。目的在于減輕大多數幼兒家庭的經濟負擔，并以此來促進國民教育整體水平的提高。1997年5月將這一計劃改名為“早期發展計劃”，補助的精神及金額保持不變。而且，該計劃準備向下延伸至3歲兒童。

　　日本1997年開始實施的《兒童福利法》中規定，幼兒教育階段的補助主要分為“機構補助”和“幼兒津貼”兩部分。“機構補助”指保育所的設備及各種事務費，由國家負擔二分之一或三分之一，都道府縣負擔三分之一或四分之一。“幼兒津貼”則作為福利發放給兒童家庭。據調查統計，日本公、私立幼稚園每人每年所需繳納的費用懸殊近17萬日元，為了減輕人私立國幼兒的家庭負擔和確保教育質量，日本兒童津貼制度采取“排富性”和“分層補助”的方式。

　　意大利對幼兒教育津貼的補助方式與日本基本相同，采取照顧低收人家庭的政策。1992年，根據家庭收入分層補貼。如，月收入在200萬里拉以下者，每月補助約22萬里拉；月收入在200萬至350萬里拉之間者，補助約17.5萬；月收入350萬至400萬者，補助約為8萬；而月收入400萬以上的家庭則每月象征性地固定補助0.1萬里拉。1995年修定后的兒童教育津貼政策，對出生至入小學前的幼兒，教育津貼包括機構補助和幼兒教養費補助兩部分。國家負責其中二分之一，地方政府負責四分之一，另外四分之一由幼教機構自行負責。

　　加拿大政府的補助也分為兩部分：一部分為非營利幼教機構的教師工資；一部分按人園幼兒人數發給日托中心及幼稚園，每人每天5加元，三個月發放一次，超過立案數的幼兒不予補助。

　　瑞典的父母在子女八歲以前可以選擇做“全職父母”，在家照顧孩子，也可從事兼職工作。無論何種選擇，都可從雇主和保險系統中獲得補償。

　　我國臺北市近年也已開始實行非排富性的幼兒教育券政策，并有影響整個臺灣省的趨勢。其主要目的似乎更重在解決教育資源分配不公，幼教經費過少的問題。據調查，臺北市公立幼兒園約占全市幼教機構總數的九分之一，但其所獲的政府補貼卻大于占總數九分之八的私立幼教機構的14倍。這種狀況造成了有社會地位的、相對富裕家庭的幼兒入園交費少（公立全日制幼兒每月交費3250元），相對不富裕家庭的幼兒入因卻要多交費（私立全日制幼兒園每月交費9135元）的不合理現象（公立國國享受較多的政府補貼，所以收費低。但因公立園較少，所以一般人家的孩子比較難進）。所以，對人私立園的幼兒家庭發放教育券，可以在一定程度上緩解這一矛盾，既可減輕不富裕家庭幼兒入園的負擔，也可支持私立園的發展。同時，由于只有審核合格并登記注冊的私立園方可將所收教育券兌換成財政撥款，所以，同時又起到了限制和清理那些非法經營的幼兒園的作用。

　　應該說，在20世紀70年代開始實行教育券政策的地方，人們的看法并不完全一致。比如，在美國，這一政策獲得私立學校的歡迎，而公立學校教師卻聯盟極力反對。學者們一般認為，從理論上看，教育券政策是一個好政策，它可望具有以下優點：

　　1．家長有自主選擇的權力，可以因此而更加關心教育，也更加了解教育的本質；

　　2．通過教育的開放和引進競爭機制，刺激教育機構和教育工作者更加努力地改善教育環境、提高教育質量，并積極發揮自己的優勢，促使教育的多元化，以滿足社會的不同教育需求；

　　3．通過家長的選擇，自然地篩選、淘汰那些不合格以及不符合社會需要的教育機構；

　　4．更加有力地支持那些質量優越，管理良好的教育機構，使得教育及學校行政人員能無后顧之憂地致力于辦學。（盧美貴等．臺北市幼兒教育券政策研究，第46頁，臺北市政府教育局，1997年）

　　教育券已經成為許多人心目中對改革教育、追求教育公正進而追求社會公正的一個希望。正如聯合國教科文組織主席狄洛（J．Delors）指出的：人類面臨未來種種的挑戰和沖擊時，教育將成為人類自由和平和維持社會正義最珍貴的工具。（臺北市幼兒教育券政策研究，第17頁）教育券政策所依據的，正是通過教育機會均等而追求社會正義的理念。

　　當然，也有許多人冷靜地看到，僅靠一個教育券政策去實現教育公正是不可能的。的確如此，完全的社會公正可能是人類的一個遙不可及、難以充分實現的理想，但無論如何，人類仍應該孜孜不倦地追求它，并為它的實現而全力以赴。

　　三、改革課程與教學，努力實現教育過程的公平性

　　教育民主化，尤其是教育機會均等的概念是一個發展的概念，在不同的歷史時期可能有不同的解釋。1964年，柯爾曼（J．S．Coleman）受美國聯邦教育署的委托對教育機會均等問題進行了研究，并提出一份報告。在1968年發表的《教育機會均等的概念》一文中，對教育機會均等一詞作了如下解釋（臺北市幼兒教育券政策研究，第19－20頁）：

　　第一種意義的均等，是以政府和社區向學校投入資源的情況為標準來衡量的，包括：每學生單位成本、學校設備、圖書館及師資素質等。

　　第二種意義的均等，是以學校學生結構分布的比例是否適當為標準。

　　第三種意義的均等，開始注重學校內各種無形和抽象的特征。這些抽象因素包括教師的工作精神、教師對學生的期望、學生團體學習興趣的高低。

　　第四種意義的均等，以學校對具有相同能力和背景學生的影響作為評價的標準。

　　第五種意義的均等，評估的標準則是學校對具有不同能力和背景的學生的影響。

　　均等即公平。瓦特（B．Ward）認為。公平的觀念是20世紀以來最重要的改革之一。它對教育制度的影響，是要求教育公平，即要求教育機會的均等化。教育機會均等已經成為20世紀后期世界各國教育改革的動向。然而，就像本文一開始就已提到的，教育機會均等的概念是隨著社會和教育的發展，隨著研究者的不斷探討和各國的積極努力而逐漸發展的。由最初的入學機會均等，擴展到教育選擇的自由、“資源分配的公平”，再延伸到教育過程的平等，重視個人潛能的充分發展等。因此，近年來，在努力實現入學機會、資源分配等方面的公平之外，人們的注意力又開始轉向教育過程的公平，并盡量采取更積極的方式來保證它的實現。所以，有些國家除實行貧困學生免費教育，提供助學金之外，也注意到一般兒童的膳食供應、健康檢查、疾病治療、免費供應書籍和服裝等各種福利服務。同時通過制定、頒布各種有關的教育法令，要求教育機構積極地推行教育改革、力求保障每個兒童獲得同等的發展機會。

　　例如：日本1998年12月頒布的《幼兒教育要領》中，強調個性化教育，要求一定要面向每個幼兒的實際需要，根據家庭以及地區的實際情況進行有針對性的教育，并將“適應每個幼兒不同的個性特點和幼兒發展的課題”列為幼兒教育的原則。

　　新西蘭的幼兒教育課程文件中明確規定，“要讓每個幼兒有平等的學習機會，不應因其性別、能力、年齡、種族及其背景等而受到歧視”。

　　美國國家課程標準特別強調了教育要關注每一個學生。如《國家科學教育標準》中規定“科學是面向所有學生的。……不問其年齡、性別、文化背景或族裔背景，不論他們有何殘疾、有何志向，也不管他們對學科學懷有什么興趣、受到了什么激勵，都應該有機會接受科學教育以使自己具有高度的科學素養”。其他各科標準中都無例外地強調教育的公平性，例如，《國家藝術教育標準》中也強凋：“藝術教育是為全體學生的。不論其背景、天賦或殘疾，都有權享受藝術教育及其提供的豐富內容。學生在各種藝術中有能力的差異，但是差異不等于沒有資格”。

　　一些教育團體把教育過程的公平性提到一個很重要的位置來認真對待。例如，全美早期教育協會就將能否“尊重每一個兒童學習和發展的權利”作為衡量幼教機構質量的標準之一，明確地提出，“所有兒童和家庭都應得到高質量的適宜于發展的服務”。

　　在這種思想的引導下，近年來，殘疾兒童教育的思想和觀念也發生了很大的變化，“回歸主流”、與普通兒童隨班就讀，實行一體化教育的主張，逐漸為世界各國所采納。當然，對殘疾程度不同的兒童所采用的方式會有不同，但總的指導思想是盡可能減少對他們的限制，盡可能讓他們融入主流社會。從某種意義上，這也可以視為一種教育過程公正性的表現。

　　以上介紹了教育民主化尤其是教育機會均等觀念的歷史發展，以及世界主要發達國家為促進教育民主化進程所采用的一些國家政策和措施，希望對我國的幼教改革有一定的借鑒意義。當然，我國是一個發展中國家，受經濟與人口兩大要素的制約，不可能照搬西方發達國家的某些做法，更不可能在很短的時間內達到西方很長時間才達到的水平。但是，我國《憲法》和《教育法》已明確規定：“公民有受教育的權利和義務。……依法享有平等的受教育機會”，這就使得教育的民主化，教育機會均等也成為我國社會不斷追求的理想。

　　應該說，為實現這一理想，為保障幼兒的受教育權，我國政府首先從廣泛提供學前教育的機會出發，制定了一系列法規政策。可以說，國家發展幼兒教育事業的政策始終是圍繞著為更多的兒童提供學前教育機會這一核心而研制的。無論是1979年，全國托幼工作會議提出的“兩條腿走路”，即國家辦園和社會力量辦園相結合的發展托幼事業的方針，還是80年代末提出的動員和依靠社會各方面的力量，在各地政府舉辦幼兒園的同時，鼓勵單位、集體、團體、個人根據有關規定舉辦幼兒園，多渠道、多形式的發展幼兒教育事業的方針，都是在為實現入園機會均等而努力。而1989年頒布的《幼兒園工程規程》中提出的促進每一個兒童在原有的基礎上充分發展的思想，則把幼兒教育的民主化問題提到了一個新的高度——促進教育過程的機會均等。

　　盡管如此，我們也必須承認，在我國，實現教育的民主化，尤其是幼兒教育的民主化仍是一項十分艱巨的任務，甚至可以說還只是一個美好的理想。但是教育事業本身不就是一個追求理想的事業嗎？怎樣盡快地實現理想，需要我們認真研究。

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